“十五五”時(shí)期發(fā)展重心已非盲目追求規(guī)模速度，而是為高質(zhì)量發(fā)展立規(guī)則、樹(shù)標(biāo)準(zhǔn)、探路徑、調(diào)布局、謀統(tǒng)籌。這一階段需要夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力，攻克難關(guān)、抵御風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。
協(xié)同賦能，釋放“四大戰(zhàn)略”疊加效應(yīng)。明確區(qū)域發(fā)展路徑，提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略四大戰(zhàn)略疊加協(xié)同驅(qū)動(dòng)。四大戰(zhàn)略各有側(cè)重：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略聚焦均衡發(fā)展，區(qū)域重大戰(zhàn)略著力增長(zhǎng)極建設(shè)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)分區(qū)差異化治理，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略聚焦人的現(xiàn)代化與城市主導(dǎo)作用，核心是實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力與空間載體高效匹配。
區(qū)域發(fā)展需要摒棄“一把尺子量全國(guó)”模式，推動(dòng)城市到區(qū)域的特色化發(fā)展。各地區(qū)立足資源稟賦、區(qū)位條件和發(fā)展基礎(chǔ)，制定務(wù)實(shí)目標(biāo)：重點(diǎn)城市化地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)主引擎，兼具綜合發(fā)展與人口集聚功能；生態(tài)保育地區(qū)不追求工業(yè)高速高增加值，聚焦生態(tài)治理能力提升。同時(shí)，推動(dòng)城市化優(yōu)勢(shì)地區(qū)與潛力地區(qū)對(duì)接融合，明確區(qū)域新定位、挖掘特色機(jī)遇。區(qū)域協(xié)同既要關(guān)注強(qiáng)弱互補(bǔ)均衡，更要重視強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手放大動(dòng)能及戰(zhàn)略樞紐與腹地聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌安全與發(fā)展格局。
深度融合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)布局與國(guó)土空間體系協(xié)同優(yōu)化。促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與國(guó)土空間體系匹配優(yōu)化，是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃明確價(jià)值引領(lǐng)、目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土空間體系提供區(qū)位適宜、規(guī)模合理、質(zhì)量過(guò)硬的空間載體。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土空間保護(hù)與約束體系建設(shè)成效顯著，但發(fā)展支撐能力仍有提升空間。
新階段核心任務(wù)是優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局，強(qiáng)化其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用，構(gòu)建“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各司其職”的高質(zhì)量發(fā)展路徑。國(guó)土空間規(guī)劃既要堅(jiān)守自然資源與生態(tài)底線(xiàn)，更要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有效空間支撐和環(huán)境保障，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展動(dòng)態(tài)平衡。
聯(lián)動(dòng)破局，破解區(qū)域發(fā)展不平衡難題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略突出區(qū)域聯(lián)動(dòng)，旨在破解發(fā)展不平衡難題，重點(diǎn)聚焦兩方面：一是推動(dòng)強(qiáng)勢(shì)區(qū)域強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，促進(jìn)資源整合與功能協(xié)同，釋放“1+1>2”聚合效應(yīng)，提升整體發(fā)展質(zhì)量；二是促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)，既依托中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等調(diào)控手段，又鼓勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，利用兩類(lèi)地區(qū)資源差、成本差、價(jià)位差，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群與產(chǎn)業(yè)鏈深度分工合作，實(shí)現(xiàn)整體效益最大化。
構(gòu)建高效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打破行政壁壘與要素流動(dòng)障礙，推動(dòng)資源跨區(qū)域合理配置，既發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)引領(lǐng)帶動(dòng)作用，又激活欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，形成全域協(xié)調(diào)、均衡向好的發(fā)展格局。
以人為本，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心始終是“以人為本”。城市化進(jìn)程的量化指標(biāo)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能承載，本質(zhì)上是“人”的命題，推動(dòng)現(xiàn)代化的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化及全體國(guó)民素質(zhì)大幅提升。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口深度市民化。市民化核心是超越職業(yè)轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口深度融入城市。過(guò)去“農(nóng)民工”模式在文化認(rèn)同、居住形態(tài)、生活模式上仍處于“半市民化”，完整市民化需實(shí)現(xiàn)就業(yè)、生活方式與社會(huì)意識(shí)轉(zhuǎn)移，不僅要解決就業(yè)問(wèn)題，更要建立覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家庭的公共服務(wù)體系，保障其在教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域享有平等權(quán)利。
當(dāng)前，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)深刻變革，大專(zhuān)及以上學(xué)歷畢業(yè)生進(jìn)城規(guī)模已超過(guò)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量。新形勢(shì)下，需確保新市民“進(jìn)得來(lái)、留得下、發(fā)展好”，鼓勵(lì)其積累技能財(cái)富后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，賦能鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建“鄉(xiāng)到城”與“城到鄉(xiāng)”雙向暢通的良性循環(huán)體系。
優(yōu)化社會(huì)財(cái)富分配結(jié)構(gòu)。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，應(yīng)抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)度金融化傾向，確保金融工具服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新與民生改善，而非單純成為資本逐利通道。通過(guò)提高勞動(dòng)收入占比、完善分配制度，讓城鎮(zhèn)化成果更多更公平惠及全體人民，夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)。
空間賦能，筑牢高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土支撐。傳統(tǒng)社會(huì)人、地與地域緊密依附，現(xiàn)代社會(huì)高度流動(dòng)，新就業(yè)與發(fā)展空間源于生產(chǎn)要素流通重組。我國(guó)在這一領(lǐng)域成效顯著：人流、物流、信息流、資本流構(gòu)成的廣義互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)持續(xù)強(qiáng)化，軟硬件環(huán)境同步提升，社會(huì)整體流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)已具備成熟條件。
推動(dòng)生產(chǎn)要素更高水平自由流動(dòng)。未來(lái)核心任務(wù)之一是破除勞動(dòng)者自由流動(dòng)壁壘。當(dāng)前，勞動(dòng)者省域內(nèi)流動(dòng)已基本無(wú)障礙，長(zhǎng)三角等發(fā)達(dá)地區(qū)正探索跨省域勞動(dòng)力流動(dòng)權(quán)益保障機(jī)制，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)人口自由流動(dòng)。土地要素關(guān)鍵是推動(dòng)指標(biāo)跨區(qū)域流動(dòng)，當(dāng)前多局限于市域或省域；數(shù)據(jù)等新質(zhì)生產(chǎn)要素需破解“數(shù)字孤島”難題，“十五五”時(shí)期要通過(guò)統(tǒng)一規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)高效流動(dòng)。
優(yōu)化城市群與戰(zhàn)略腹地布局。“十五五”時(shí)期，發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入構(gòu)建世界級(jí)城市群階段，大部分地區(qū)需培育規(guī)模適度的現(xiàn)代化都市圈。除傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)區(qū)域外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江中游城市群等特色城市群崛起，戰(zhàn)略地位持續(xù)提升。優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略腹地建設(shè)，既承擔(dān)戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備功能，又順應(yīng)市場(chǎng)化調(diào)整趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)向腹地轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”協(xié)同特征。
完善“要素隨人走”配置機(jī)制?！耙仉S人走、投資隨人走、資源隨人走”成為資源配置重要導(dǎo)向，政策對(duì)人口流入流出地區(qū)實(shí)施差異化投放。生態(tài)保育地區(qū)聚焦生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)勞動(dòng)力向城市化地區(qū)集中；人口有序流動(dòng)通過(guò)匯款反哺、家庭遷移減負(fù)，推動(dòng)生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為高價(jià)值資產(chǎn)。農(nóng)業(yè)地區(qū)推動(dòng)人口向優(yōu)質(zhì)區(qū)域集聚，騰退空間用于生態(tài)修復(fù)與耕地保護(hù)，通過(guò)擴(kuò)大耕作規(guī)模實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增收。
推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃提質(zhì)增效?！笆逦濉睍r(shí)期將推動(dòng)保護(hù)與發(fā)展深度融合，提升發(fā)展動(dòng)能與資源環(huán)境承載能力匹配度，強(qiáng)化國(guó)土空間綜合支撐。必須明確，無(wú)論國(guó)際環(huán)境如何變化，發(fā)展始終是中國(guó)的核心主題，時(shí)代背景變遷、質(zhì)量要求提升，但發(fā)展仍是“硬道理”，是實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的根本路徑。
（作者系清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)、教授）
編輯：李華山
